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    國家電網有望一拆為五
    2020-08-07 06:36:11

    停滯十年的電力體制改革即將重啟,改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。

      2012年上半年,時任國務院副總理的李克強曾就電力改革批示,強調要保證能源長期穩定供應,電力市場化改革是必然選擇,并要求有關部門認真研究頂層設計和重點推進方案。此后,多份有關如何重啟電力體制改革的研究報告出臺,分別來自國務院研究室、國家能源局規劃司、國家電力監管委員會(下稱電監會)市場監管部等。

      2012年年中,李克強再次對其中一份呼吁啟動第二輪電力改革以解決當前能源領域突出矛盾的報告做出批示,明確提出重啟電改,報告轉至相關部門。

      據財新記者了解,2013年兩會前,在有關新一輪機構改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設計者的消息人士透露,大能源部或能源委的方案雖然沒有出現在最后的機構改革方案中,但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網公司,推動新一輪電力體制改革。初步設計是將國家電網公司一拆為五,改革有望在全國兩會之后啟動。

      2012年是中國開展電力改革的十周年。2002年,在時任國務院總理朱镕基的推動下,國務院發布《中國電力體制改革方案》(業內簡稱五號文件),啟動了以市場化為方向的改革。2003年走出第一步,通過對國家電力公司分拆重組,成立了國家電網公司、南方電網公司以及中電投、華能等五大發電公司。國家電力監管委員會應運而生。

      改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局,電改舉步不前,原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網公司坐大,在金融、電建、礦業等多個領域和海外大力擴張,逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

      藉十周年之機,各方再度發出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長李小琳亦在2012年初公開表示,應抓住當前有利時機,加快推進電力體制改革,當務之急是理順價格機制,將發電環節的競爭和經濟效應,傳導到消費端。

      在一年的討論之后,盡管對具體改革路徑尚有爭議,但改革的最終目標破除垂直一體化的壟斷結構,在發電和售電環節實現有效競爭,同時對具有自然壟斷屬性的輸、配電網絡嚴格監管,已成各界基本共識。這也是世界各國進行電力市場化改革的共同原則。

      2013310日,國務院機構改革啟動,其中包括重新組建國家能源局的內容。根據方案,電監會將并入國家能源局,由國家發展和改革委員會管理。

      監管機構重組為新一輪電力體制改革帶來變數。電監會成立原本是中國推行電力市場化改革的舉措之一,但因電改止步不前,電監會蹉跎十年,用電監會第一任副主席邵秉仁的話說,處于無市場可監管的狀態。在接受財新記者采訪時,邵秉仁表示,此次機構改革提出,建立社會主義市場經濟體系的核心是處理好政府與市場的關系。新的監管機構應承擔起重新發動和推進電力體制改革的任務,推動中國電力市場形成。

      對中國來說,繼續推進和深化壟斷行業以及國企改革,是有效釋放改革紅利的突破口。十年前實現廠網分開,在發電側引入競爭,曾大幅度降低發電設備和裝機的造價,但隨后電改停滯,中國電力市場遲遲未能形成,政府不得不繼續對上網電價和終端銷售電價實行行政管制,企業失去了繼續提升盈利水平和投資效率的動力。而電網在買電和售電環節的壟斷進一步扭曲了電價體系,導致中國工商業企業實際電價遠高于名義電價(詳見輔文電價的秘密”)。

      從各國電力改革的經驗來看,如果下一步電力體制改革取得實質性突破,中國的實際電價水平有望下降,中國制造的整體競爭力將得到提升。

      但多位電力業內人士在接受財新記者采訪時表示,前提是中國能夠完成國家電網拆分,并且在拆分之后管住壟斷環節輸電的價格和投資成本,并在發電與售電側充分引入競爭。

      管住電網

      從一年多來的討論和各方公開表態來看,管住電網已成為電力業內的基本改革共識

      得到李克強批示的報告出自國務院研究室研究員范必和中國國際經濟交流中心專家景春梅,全稱為《進一步深化電力體制改革的思考》。

      報告稱,近幾年煤電矛盾不斷加劇,出現發電企業頻現虧損,工商企業用電負擔沉重,新能源、可再生能源發展受制約,電力普遍服務不到位等問題。能源領域的突出矛盾,反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。應抓緊啟動第二輪電力體制改革。

      從一年多來的討論和各方公開表態來看,管住電網已成為電力業內的基本改革共識。

      電監會副主席王禹民在今年全國兩會期間表示,在政企分開、廠網分開已經實現的基礎上,電力體制改革的節點已落在電網領域,應改變電網統購統銷的運行體制,堅持市場化原則,以出臺獨立輸配電價為切入點,統籌推進輸配電體制改革。

      中電國際董事長李小琳在今年的政協提案中指出,雖然發電市場實現市場化,但購售電仍單一壟斷,電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權和議價權。如能逐步放開,則更加有利于廣大電力消費者和生產者自主調節、節能和創新能力的發揮,更加有利于新能源和智能電網等新興生產力的成長。

      輸電電價、配電電價需要獨立,拖了太久。國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員劉樹杰,在2012年召開的電改十周年座談會上直言,確定電網成本現在沒人做,電網公司的成本結構根本不適用于監管,成本里什么都有,這是制度問題。

      在另一份也在業內發生很大影響的報告中,國家能源局發展規劃司副司長何勇健認為,中國電力體制目前最突出、最緊要的矛盾是,由于電網企業擁有獨家買賣電的特權,加之所有電價均由政府管制,使電力市場中兩個最重要的主體,即發電企業(生產者)和電力用戶(消費者)被制度性"隔離"了,不能直接"見面"進行市場交易。

      電網的壟斷權從何而來,又如何打破?在何勇健看來,電網的特權來自自然壟斷與行政壟斷權力的交織結合,電網企業在電力規劃、投資、價格、市場準入等方面有較大決策權或影響力,由于監管不力,電網借助自然壟斷擴張市場控制力。

      輸配電環節的規模效應和網絡經濟特征,決定了其自然壟斷特性一個區域只有一個輸/配電網最為經濟。而這樣的環節需要進行嚴格監管,包括對定價環節進行約束,對電網企業的投資定額、造價及標準進行審批,使其投資成本維持在合理水平,并保證非歧視性的進入和使用電網措施。

      但現實是,電網的投資與擴張近十年來完全處于失控的局面。

      為什么拆?怎么拆?

      拆分的目的是為了形成和完善電力市場;要防止區域電網變成小國網

      根據財新記者從接近決策層人士獲得的消息,目前醞釀中的拆分方案是將現有的國網公司按照區域劃分為五家獨立的區域網公司,加上南方電網,中國將出現六家區域電網公司。據悉,此次分拆電網也征求了主導第一輪電力改革的權威人士的意見。

      拆分只是路徑,最終目的是要管住電網,對電網單獨定價。包括電監會前副主席邵秉仁在內的很多電力業內人士認為,在中國,很難想象有一個監管機構能夠管住像國家電網公司這樣的全國一體化公司。拆分之后,六大區域電網公司盡管在各自區域內仍然壟斷,但對監管機構而言,其成本和效率可以相互比較,此外,還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產、成本與收益的透明。

      國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿在《什么是水火同價》一文中就曾建議,按照合理成本加規定利潤的規則,并通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較,對各級電網企業分別實行單獨定價,確定并公布其年度準許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過網電價。這也是英、美、法等各國實施電力體制改革后對電網的普遍監管模式。按照這一方式,電網企業的利潤受到了限制,不再與電網參與買賣的電量有關,電網的公用事業屬性得以顯現。

      據業內人士介紹,中國原本就存在六大區域電網的物理區隔和公司設置,區域與區域之間電量交換很少,因此按區域拆分具有可行性。

      華東、華北、華中、東北、西北等區域網公司是國網下屬的全資子公司,但國網公司近年來一直在削弱區域電網公司的作用。在組織架構上,從2002年五號文件頒布不久,國網公司就開始將區域電網的資產、資金和工程管理權等上收或下放到省公司,除了區域電網的調度職能,區域電網公司能做的并不多,地位十分尷尬。做強公司總部,做實省公司,做優地()公司,做精縣公司,這樣的表述出現在國網公司目前的各種文件中。

      20114月,國網公司開始了一場對區域網公司的改制運動,其主要動作是在區域網公司之外加設分部。在機構職能上,作為國網公司總部派出機構,區域分部取代區域網公司執行電力調度、基建、規劃和設備招標等職能。到當年年底,華北、華東、華中、東北、西北五個分部形成,初步建立總部、分部一體化運作格局。

      在物理結構上,國網公司力推的交流特高壓同步三華電網亦在加強總部對于全國范圍內電網的實際控制力。五號文件出臺之時,六個區域電網還是六個交流異步電網,彼此之間沒有連接或弱連接。而國網公司目前的計劃是從2013年起的八年間,投資約1.2萬億元,投產特高壓線路9.4萬公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量4.6億千瓦,到2015年、2017年和2020年,分別建成兩縱兩橫”“三縱三橫五縱五橫特高壓三華同步電網,將轄下五大區域網公司連為一體。

      國網公司認為特高壓交流輸電具有容量大、距離長、損耗低的優點,能夠滿足能源基地送出的需要。

      但不少電力系統老專家認為,這將破壞中國目前分層、分區、分散外接電源的三分結構,為電網連鎖跳閘、破壞系統穩定甚至造成大面積停電埋下隱患,同時特高壓交流的經濟性不高。

      丁功揚告訴財新記者,由于爭議較大,發改委目前的態度傾向于用長三角聯網取代三華電網,但在他參加的項目討論會上,雙方意見差異仍然難以彌合。

      區域網內部在物理意義上已經實現了物理互連,區域間的聯系相對較弱,在特高壓交流項目建成之前,主要以直流背靠背的方式聯系,跨區輸電量尚不足全社會用電量的5%。這是數位接受財新記者采訪的人士認為按照區域網公司結構拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見提出建立獨立于電網的電力交易機構來削弱其壟斷。

      前述投行人士則認為,橫向拆分為區域電網公司之后,為了減少資產、人員分割帶來的震動,輸配分開可以緩行。在縱向運營模式上先對輸配電業務進行獨立定價和監管或許更具現實意義。輸配電價之所以要分開,是因為其電壓等級、線路長度不同,成本存在差異,分開后有利于核定成本。中國的配電主要由各地的供電局來完成,在國外則可以市場化。

      前述參與五號文件設計的人士則強調,即使目前先不進行輸配分開,也應在輸電網公司之下,建立獨立核算的配電網子公司。電監會前副主席邵秉仁認為,輸配分開的好處是可以為用戶提供更多選擇,引入更多元化的競爭主體,使供電側的競爭更加充分。

      拆分的最終目的,是推動中國電力市場的形成和完善。前述五號文件設計者認為,拆成小電網之后,要防止區域電網公司變成小國網,需要做好三項配套改革:其一是在發電側和供電側放開,引入多元化競爭主體;其二是監管必須有所作為,通過核定資產、成本和確定過網費標準有效管住電網;其三是管住輸配電價,放開銷售電價,同時進行費改稅,取消目前附加在電價上的各種收費,包括國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加、城市公用事業附加費等。

      至于調度,可以獨立,也可以放在區域網公司。他表示。

      電監會教訓

      為監管電力市場所設的電監會,一直沒能等到真正電力市場的到來

      改革和監管,是對于未來重新組建的國家能源局的大挑戰。電監會的命運已提供前車之鑒。有為才能有位。這是一位電監會官員對于自己所在機構處境的評價。

      20033月掛牌,20133月確定不再保留,這是電監會尷尬的十年。為監管電力市場所設的電監會,一直沒能等到真正電力市場的到來,職能主要集中在安全監管、價格檢查以及供電質量等方面,在推動進一步電力改革方面鮮有作為。

      在人事任命、財務等關鍵領域缺少職能,也讓電監會在面對強勢的壟斷電網企業時,顯得十分弱勢。辦公地點就位于監管對象國家電網公司總部大樓內,在一個側面凸顯了電監會的獨立性窘境。

      此番電監會與能源局重組,悲觀者視為電改的失敗與倒退,樂觀者則認為政監合一的結構有助于電監部門增強話語權。原電監會副主席邵秉仁向財新記者指出,新機構不應再把爭權作為重點,應真正轉變職能,把推進改革作為首要任務,否則還會重陷尷尬。

      電監會不管叫什么,監管要公開獨立和專業化,樹立立法行政的典范,明確邊界。一位熟悉電力監管的專家向財新記者表示,監管內容包括安全、公平接入監管,輸電合理成本,配售電以及普遍服務質量的監管等。對于限制收入的電網企業,為了避免投資不足的問題出現,則可以采用政府的激勵手段加以解決。

      美國斯坦福大學的研究者于洋向財新記者強調了對監管市場勢力的重要性,包括監管發電側可能存在的壟斷、合謀等市場勢力和監管輸配電價格以及監視輸配電服務提供者是否通過操控輸配電量來抬高輸配電價格。

      在發電側開放競爭以后,保障競爭的最關鍵政策就是電網的公平開放原則。只要符合電網管理的相關安全性、穩定性和經濟性的要求,所有發電企業都有權接入電網。這需要加強對調度的監管。調度在某種程度上決定了電力市場各個參與者的利益。去年6月,國家能源局發展規劃司副司長何勇健曾撰文指出,電網企業可以利用調度手段,通過發電計劃和利用小時安排,以及對用戶拉閘限電和收取容量費等方式,直接影響發電企業和用戶等的權益,同時可利用調度專業性強的特點,規避政府監管和社會監督。電力調度具有公共服務性質,但隸屬于電網的調度機構,自覺或不自覺成為電網企業"謀利"的工具,使其扮演的角色與其公共職能的本質屬性之間出現了偏差。

      調度獨立在目前的電力市場化改革中呼聲較高,但即便機構上不獨立(國外亦有這樣的案例

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